加强制度文化建设 着力提升审判效率

　　　　　　　　　　　　　北安市人民法院 王胜宇

一、立足制度文化的价值导向作用，树立质效意识

　　我们深知，制度文化来自于社会实践。而制度文化一旦构建，必将对人的价值观取向产生重要影响。为此，我们紧紧围绕政法干警核心价值观教育实践活动，以“厚德崇业，尚法至公”为院训，加强政治学习、司法品行和廉政等制度的建设，突出抓好“三个强化”，牢固树立干警审判质效意识：一是强化干警学习制度，坚持每周五学习制度，定期开展院长荐文、资深法官讲座，练兵竞赛、主题演讲、党团共建等活动，加深了全体干警对核心价值观内涵的理解，提升法官职业素养，为提升审判质效提供了思想保证。二是强化品行作风制度，制定《干警司法品行建设规划》，将干警品行、形象作风纳入审判质量管理范畴，实行绩效考核，对工作作风投诉，在全院大会实名、实况无条件通报并扣分。坚持一年一个品行建设主题，近四年来先后开展“规范司法礼仪”，程序、实体、形象“三公正”建设，“司法责任专项教育”，“司法公信提升年”，“审判质效体系推进年”等主题实践活动，为提升审判质效提供了行为保证。三是强化廉政制度，我们被省法院命名为全省法院“法官廉政建设工程”首批示范单位，工作实践中，我们通过建立50余项制度，开展一档、二案、三会、四员、五书、六进”活动[1]，全方位加强廉政建设，努力形成廉政制度体系，实现了“零违纪”，为提升审判质效提供了纪律保证。

　　二、立足制度文化的约束规范作用，推进质效管理

　　我们坚持把无形的价值理念与有形的制度载体结合起来，使法院制度文化在规范管理、提升审判质效上发挥最大作用。一方面，积极发挥主体作用，强化制度认同。从文化自信到文化自觉，是一个人民群众作为文化主体积极主动参与文化建设的过程。就此，我们坚持以干警为主体，全员参与制度修订，使制度的创设过程成为干警了解、认同并自觉遵守的过程。目前，包含政务、审务、党务三大方面的《标准化工作制度汇编》已成体系，其中考评细则历经3次调整完善，形成了6大管理项目、11个类别、52个子项目、近1000个节点的考核体系，涵盖了法院所有岗位、执法行为以及司法要求。通过落实公开检查、公开考核、公开比对、公开通报等规范管理措施，全院干警工作绩效状况一目了然，充分调动了干警自我管理、自我规范的积极性，得到干警广泛认同。另一方面，以制度化为先导，着力实施“精品工程”，推进质效管理。文化产品要多出精品，同样，执法办案也要多出精品，基于这一认识，我们从制定制度标准、规则入手，实施“精品工程”，推进质效管理。一是打造精品卷宗。制定《卷宗评查标准》，设立评查点近400个，计分点从0.1分开始，对报结案件、发改案件、信访案件、督办案件100%评查。实行书面卷宗与电子卷宗同步比对评查，结果每月通报。近四年来评查案卷1.5万宗，目前满分卷宗非常普遍。二是打造精品庭审。制定三大诉讼《标准化庭审规则》，每年实行“一人两考”，即考核每一位法官适用简易、普通程序庭审情况，自2008年开始，已考核庭审145场，在全市法院规范庭审评比中，我院参评数量、获奖档次和比例，始终位居全市首位。三是打造精品裁判文书。制定裁判文书评查规则，实行常规评查和优秀裁判文书评选相结合，改革裁判文书，添加印有法徽的封皮，用附页注明裁判所适用法条内容，规范裁判文书行距、字距、字体、用印等，确保裁判文书在体例格式上完全统一，得到上级院肯定和推广。近四年来，全市法院裁判文书评比11个一等奖中，我们获得8个。

　　三、立足制度文化的预期评价作用，建立长效机制

　　制度文化具有预期评价作用，基于这一作用，可以预期判定审判质效的好坏。为此，我们着眼长远，充分利用这一作用，积极构建审判质效管理长效工作机制。一是内外互动，建立审判质效管理监督机制。强化监督是提升审判质效的重要保证，这是法院制度文化题中应有之义。为此，我们坚持全覆盖、无缝隙的监管理念，在全市法院系统率先成立了审管办，专门管理案件质量指标、效率指数。同时，加强外部协同监管，在人大代表、政协委员中聘请14名执法监督员。通过内外互动，相互协调，加强审判质效监督，保障阳光司法。二是正面引导，建立审判质效管理激励机制。文化作为“软实力”，更多地体现在激励、引领上，我们针对审判管理更多的体现“管”、“考”、“罚”三大特征，加大“激励性管理”资源的投入，把审判质效作为评选先进、评价法官和年度目标考核的重要内容，近年有30人因审判质效突出得到提职晋级，实现“严管”和“激励”均衡。三是追责问效，建立审判质效管理查处机制。我们认为，属于文化范畴的制度文化虽然有“软”的一面，但制度和机制本身是刚性的，因而，我们从责任追究入手，建立了审判质效管理查处机制，制定《法官错案责任追究实施办法》，将错案分为三个等级15种情形，实行承办人、承办部门、监察室和审委会“四级”甄别制，结果在全院大会和局域网上公布。四年来，有8起案件被甄别为二类错案，6起案件被甄别为三类错案，22人次被绩效处罚。四是坚持主题,建立审判质效管理服务机制。为大局服务，为人民司法，是包括法院制度文化建设等一切工作必须坚持的主题，为此，我们制定了《司法便民二十条》，开展预约立案、释法答疑、风险告知等一站式服务,近四年，办理诉讼保全、先于执行、诉前调解案件700余件，发出司法建议46项，采纳30项。今年我院又推出了《服务小微企业方案》，开展普法宣传、释法答疑、走访座谈等活动，快速稳妥审结涉小微企业案件200余件，促进了社会经济发展，受到省市法院充分肯定。我们“审判质效体系建设经验”在鸡西日报、黑龙江法制报、人民法院报刊发，鸡西市委政法委、黑龙江省委政法委做为典型经验推广。今后，我们将进一步加强法院制度文化建设，为鸡冠区法院工作科学发展提供强大的文化支撑。


对公众人物代言药品广告相关法律问题的思考

北京市华卫律师事务所 邓利强 刘凯


前言
当前我国有关虚假违法医疗、保健食品、药品、医疗器械广告日益增多，扰乱了正常的医疗市场和广告秩序，损害了广大患者的合法权益。尤其是不少公众人物使用消费者、患者、专家的名义和行象作证明的广告，影响很大。自著名演员陈小艺与其儿子代言的三精葡萄糖酸钙口服溶液两个版本的广告，被北京电视媒体停播后，人们对公众人物代言医疗广告议论纷纷。本文试从法律的角度探讨这一问题，以期达到抛砖引玉的目的。
一、 对“公众人物”有关问题的探究
在对公众人物代言药品广告这一问题发表自己的意见和建议时，笔者认为，应当首先明确一个前提性的概念——什么是公众人物？
公众人物这一词语非为我国首创，它最早来源于一个美国判例---1964年沙利文诉《纽约时报》案，法官威廉•布伦南认为沙利文作为警长，社会地位特殊，媒体对其进行批评不构成诽谤。为了把这样一类人归集起来，最早有人称他们为“公众官员”，但随着时间的推移，又加之美国是一个判例法国家，又出现了类似的案例，但"官员"一词的外延太过狭窄，为了适应第一个判例所抽象出来的原则，于是又找到"公众人物"这个词。美国联邦最高法院，对公众人物是如此定义的，“公众人物是指该个人在社会中的角色有独特的显著性，有些人从任何角度来看，都有相当的权力及影响力；说得更直接，即这些所谓的公众人物通常投身在特殊公共争议的最前线，以便能影响到这些事件的解决方式。”（李瞻编译：《传播法——判例与说明》，台湾黎明文化事业公司1992年出版）在新闻学上，公众人物是指公众非常感兴趣或熟悉的人物，包括政治、经济、文化领域里的名人。一般来讲，公众人物的外延包括：政府公职人员、社会团体的领导人、体育界、娱乐界的诸多明星，科学家、文学家、社会活动家、知名学者等。
在我国，公众人物只是一个名词而已，其在法律上不具有任何意义。我国《宪法》第三十三条第二款和第三款规定“中华人民共和国在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”；《民法通则》第三条规定“当事人在民事活动中的地位平等”；第十条规定“公民的民事权力能力一律平等”。因此，通过相关的法律规定可以看出，某一自然人并不因其属于公众人物，法律就对其区别对待。但公众人物确能对普通大众产生影响是毋庸置疑的。
二、 对相关规范性文件的简要分析
我国对广告活动进行规范的法律是《中华人民共和国广告法》，对医疗广告活动进行规范的行政规章是《医疗广告管理办法》，此外规范广告活动的还有诸如《国务院办公厅关于开展打击商业欺诈专项行动的通知》（国办发〔2005〕21号）、《虚假违法广告专项整治工作方案》等规范性文件。
《医疗广告管理办法》第七条所规定的医疗广告中严禁出现的内容第（五）项规定“利用患者或者其它医学权威机构、人员和医生的名义、形象或者使用其推荐语进行宣传的”；《国务院办公厅关于开展打击商业欺诈专项行动的通知》第（一）项整治虚假违法广告包括“在保健食品、药品、化妆品和医疗服务广告中,严禁使用任何人包括社会公众人物的形象,以消费者、患者、专家的名义作证明”；《虚假违法广告专项整治工作方案》中重点查处虚假违法广告行为包括“在保健食品、药品、化妆品和医疗广告中使用消费者、患者、专家的名义和形象作证明，尤其是社会公众人物在保健食品、药品、化妆品和医疗广告中以消费者、患者、专家的身份，向受众推荐商品服务或者介绍商品服务的优点、特点、性能、效果等”。
《中华人民共和国广告法》第三条规定“广告应当真实、合法、符合社会主义精神文明建设的要求。”；第四条规定“广告不得含有虚假的内容，不得欺骗和误导消费者”；第十四条规定“药品、医疗器械广告不得有下列内容：（一）含有不科学的表示功效的断言或者保证的；（二）说明治愈率或者有效率的；（三）与其他商品、医疗器械的功效和安全性比较的；（四）利用医药科研单位、学术机构、医疗机构或者专家、医生、口才的名义和形象作证明的；（五）法律、行政法规禁止的其他内容”。
《中华人民共和国立法法》第七十九条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”从法学理论的角度分析前述规范性文件，可以看出《国务院办公厅关于开展打击商业欺诈专项行动的通知》和《虚假违法广告专项整治工作方案》两个规范性文件，既不是法律，也非行政法规或规章，国务院办公厅只是国务院内部的一个工作部门，其不具有行政主体的资格，因此其所发布的文件不具有法律效力；国家工商行政管理总局虽具有行政主体的资格，但是其所发布的《虚假违法广告专项整治工作方案》仅属于在工商行政部门内部的一个文件，同样也不具有法律效力。
但是，当我们抛开法律效力的问题不谈，会发现前述相关规范性文件所“规范”的对象并不是公众人物，而是由公众人物参与制作的保健食品、药品、化妆品和医疗服务广告的发布活动。这两者是截然不同的两个概念。
三、法律的缺位
《中华人民共和国广告法》第二条第一款规定“广告主、广告经营者、广告发布者在中华人民共和国境内从事广告活动，应当遵守本法。”，此条第三、四、五款规定“本法所称广告主，是指为推销商品或者提供服务，自行或者委托他人设计、制作、发布广告的法人、其他经济组织或者个人。本法所称广告经营者，是指受委托提供广告设计、制作、代理服务的法人、其他经济组织或者个人。本法所称广告发布者，是指为广告主或者广告主委托的广告经营者发布广告的法人或者其他经济组织”。因此，我们从《中华人民共和国广告法》的诸多规定中，我们找寻不出有关规范除广告主、广告经营者和广告发布者以外的其他任何自然人参与制作广告的条文。
如前所述，公众人物这一词语在我国的法律规范中，并无任何法律意义。如果要探讨其参与制作了某一已经播出的虚假广告，其承担责任有如下几个前提条件：1、法律是否设定了自然人在参与广告拍摄前的审查义务；2、法律是否规定了某一自然人参与拍摄虚假广告应当与广告主、广告经营者和广告发布者承担连带责任。从我国当前的法律规定来看，答案是否定的。因此，从我国目前的法律规定来看，自然人参与广告拍摄时，并不具有审查广告内容真实性的义务；从法律规定看，迄今为止也未见某一法律条文规定，自然人参与拍摄虚假广告应当与广告主、广告经营者和广告发布者承担连带责任的规定。
四、相关责任部门切实履行监管职责才能最大限度地杜绝虚假广告
从当前现实情况来看，公众人物作广告确实出现了这样或者那样的问题，并且某些医疗、药品及保健品的广告确实含有虚假的成分，但是，我们从逻辑上不能得出这样一个推导——因为很多虚假广告中有公众人物出现，所以只要是公众人物所参与的医疗、药品及保健品的广告都是虚假的，都应成为专项整治的对象。或者说，因为很多虚假的保健食品、药品、化妆品和医疗服务的广告，并且广告中大都有公众人物的出现，所以只要杜绝公众人物拍摄广告，就能杜绝虚假广告，起码虚假广告的的影响范围要小一些。这种逻辑推理值得商榷。如果说普通人有这样的想法还情有可原的话，如果相关监管部门也这样想，就不太妥当。《中华人民共和国广告法》第三十四条规定“利用广播、电影、电视、报纸、期刊以及其他媒介发布药品、医疗器械、农药、兽药等商品的广告和法律、行政法规规定应当进行审查的其他广告，必须在发布前依照有关法律、行政法规由有关行政主管部门(以下简称广告审查机关)对广告内容进行审查；未经审查，不得发布。”；此外，在《医疗广告管理办法》中也有相关条文规定了不同行政机关的职责。
因此，杜绝虚假广告的根本在于国家制定更为详细的法律、法规或者规章，相关主管部门切实履行自己的职责。虽然，杜绝公众人物拍摄广告也不失为一种办法，但也应当依法而行，不要搞运动，一阵风。
最后值得一提的是，虽然我国没有公众人物这一法律概念，但毕竟一些名人的言行确有较大影响，在国家行政机关强化职责的同时，我们也呼吁“名人们”在接受拍摄广告的要请时，审查广告主的广告批文，以更客观的言行对待广告内容，担负起名人对社会的责任，杜绝为了金钱置道德正义与不顾的行为。为创建和谐社会作出努力。