传统及其变迁：多元景观下的法律与秩序作者
梁治平
一
在过去的十几年当中，中国社会经历了巨大的变化。这场变化不但波及并且改变着乡土社会，而且在很大程度上是从这一社会内部生发出来的。令人惊异的是，在中国经济改革的初期，不但农村走在了城市的前面，而且农村经济改革所采取的主要形式--家庭联产承包责任制，也不是出于正式制度自上而下的安排，而是出自农民的创举，出自非正式制度对正式制度的抵抗和挑战。事实上，在从50年代到70年代，国家政权一步步深入乡村，并且成功地实现了对基层社会的监控的整个过程中，这种抵抗和挑战从来没有完全停止过。（沉石，米有录，1989：8；黄宗智，1992：203-10）
从制度变迁和制度创新的角度看，当代中国农村的经济改革，尤其是家庭联产承包责任制的逐步发展，为人们提供了一个极好的例证，表明民间自发的经济活动怎样一步步突破正式制度的禁限，以及非正式制度如何逐步获得其合法性，最终转化成为正式制度的一部分。同一过程还表明，传统的社会资源和文化资源并非"现代性"的简单对立物，相反，它们可能在现代化过程中发挥相当积极的作用。因为很显然，在农村经济改革中出现的许多"创举"和"创新"，并不是国家的发明创造，而是传统的乡土社会经济模式的某种延伸、变形和改造，是农民依靠他（她）们已有的知识和经验在既定历史条件下所作的选择，在此过程中，地方性知识，包括过去三十年经验在内的历史记忆，都是不可或缺的创新资源。
然而，并非所有的民间自发活动都能够获得正当性，也不是所有非正式制度都能够得到国家认可，并最终为正式制度所吸收。毋宁说，这方面的情况相当复杂、敏感和微妙，因为它不仅关涉到制度变革，也涉及社会转型和意识形态转变，甚至，涉及到社会秩序的重构。下面将要讨论的个案就具有这种复杂和微妙的性质，其中的一组取自农村金融市场，另一组则与家族组织和信仰有关。这些个案最引人注意的地方，在于它们与国家的关系暧昧不明：它们在国家法律和意识形态上并未得到认可，但却有着顽强的生命力和不可取代的作用，以至各地乃至中央政府不得不正视其存在，并且试图对之加以利用。
本文的目的，并不是要就上述问题提供某种意识形态上的辩护或者政策上的建议，而是要在最近一百年来社会变迁的大背景下，对这种关系重新加以审视，力图说明这种关系及其变化的性质，揭示出其中为主流思潮所忽略和遮蔽的东西，进而探究未来社会秩序据以建立的基础。
二
在农村经济改革的最初将近十年，民间信贷在农村经济发展尤其是乡镇企业活动中的作用甚为有限。[1] （周其仁等，1994：320-1）然而，1986年以后，农村中民间借贷的规模开始大于正规借贷的规模。据统计，从1984年到1990年，民间借贷的规模以平均每年大约19%的速度增长。而且，除西藏以外，全国各地都有有关民间借贷活动的报道。在沿海和内陆一些经济发展较快地区，民间信贷尤为发达。（邓英淘等）正像我们在其他地方所看到的那样，民间信贷市场的出现在相当程度上也是传统资源再生与再造的结果，因此，除了从来没有中断过的亲朋好友之间以及个人与集体之间的自由借贷以外，人们在这里能够看到诸多传统的民间金融组织形式，如银背（钱中）、钱庄、合会（钱会）、典当商行等。[2] 造成民间信贷迅速发展的原因主要是，一方面，随着市场调节范围的不断扩大，农村经济发展对资金的需求量大增，而另一方面，农村中的正规信贷机构--农村银行和信用社，由于受体制以及经营方面的种种限制，无论在资金供给还是在服务方式上，都无法满足农村经济生活中日益多样化的资金需求。（邓英淘等）耐人寻味的是，这一发展并没有导致一种新的多层次农村金融体制的产生，相反，民间金融活动与正规金融机构之间一直存在着紧张关系，前者多半处于非法或者半非法状态，两种制度难以兼容，因此形成了农村金融市场上不和谐的二元格局。自然，这种情形也在法律上反映出来。首先是规定民间借贷的利率，禁止高利贷活动。如1964年中共中央转发的《关于城乡高利贷活动情况和取缔办法的报告》提出，借贷利率在月息一分五厘以上者即为高利贷。而根据1984年和1991年最高人民法院的两份法律文件，民间借贷的利率可以适当高于国家银行贷款利率，具体标准由各地人民法院根据本地区情况掌握，但其最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（含利率本数），人民法院对于超出这一限度的那部分利息不予保护。（《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第69条和《最高人民法院关于人民法院审理借贷案件的若干意见》第六条）为防止当事人规避该项规则，同一意见还规定，不得将利息计入本金以谋取高利。[3] （第七条）其次是保护国家对于金融业务的垄断地位。根据国务院1986年1月7日颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》，个人不得设立银行或其他金融机构，不得经营金融业务，而且，非金融机构经营金融业务的也在禁止之列。根据这些规定，民间自办的钱庄等金融组织被先后取缔，民间的"合会"（尤其是其中规模较大的那些）也被目为违法犯罪活动而遭到严厉打击。
[案例一]：
被告人郑乐芬和蔡胜南于1985年合谋组织"民间金融互助会"（俗称"平会"）。同年10月，又将"平会"转为"抬会"，郑为会主。其经营方式，或先由会员向会主交纳大额会款，然后由会主分期返还会员，或者由会主先行付给会员大额会款，再由会员分期返还会主。由于入会有利可图，遂致该"抬会"规模迅速扩大。1986年2月14日，乐清县人民政府发布公告，明令禁止"抬会"活动，但二被告对此置若罔闻。至同年3月乐清县人民政府依法取缔"抬会"时，二被告下属中小会主达427人，会员遍及多个县、市区，并远至江苏、山东、新疆等地。该"抬会"收入会款6200余万元，支付会员款6010万余元，经营金额为1.22亿元，收支差额达189.6万元。
经审理，浙江省温州市中级人民法院于1989年11月3日作出判决，以投机倒把罪分别判处二被告死刑和无期徒刑。被告人郑乐芬不服判决，提出上诉。江苏省高级人民法院于1990年12月27日作出裁定：驳回上诉，维持原判。[4]（《人民法院案例选》（总第1辑）页17-8）
根据同一材料的指控，郑、蔡二被告组织"抬会"的活动造成了严重的社会危害。首先，"抬会"导致高利贷活动猖獗，破坏了国家金融管理秩序，造成国家银行储蓄额急剧下降，信贷资金不足。[5] 其次，"抬会"以投机取巧、惟利是图的思想腐蚀了人们的心灵，败坏了社会风气。最后，"抬会"被取缔后，会员急于向中、小会主索回会款，而有采取绑架人质、非法拘禁之举，致乐清县社会秩序一度严重混乱。（同上，页18）仔细分析上述各点，可以发现这些指责远不够坚实。民间金融活动一旦开展，势必与正规金融组织争夺同一市场，因此，问题不在于前者是否导致国家银行储蓄下降，而在于正规金融组织能否满足市场需求，以及，在它们无法满足市场需求的情况下，民间金融组织及其活动在多大程度上可以被合理、合法地承认和引入。高利贷云云，乃是人们指责民间借贷惯常所用的说法，实际情况还需要具体分析。经济学的研究表明，民间借贷的高利率反映了信息投资的资源成本，是对农村金融市场上关于还贷风险信息的严重不对称分布状态的一种理性反应。（张军，1997）因此，只要不是基于垄断而形成的高利率，就不能简单以高利贷视之。（邓英淘等）至于"抬会"在社会风气方面所起的作用，相信并不比而今甚为常见的彩票和股票交易更难接受。最后，乐清"抬会"事件造成严重的社会秩序问题，其直接的原因既不是因为经营不善，也不是因为有会主卷款逃走情事发生，而恰是因为政府采取强制措施取缔了"抬会"，使得会员对会主的信任顷刻瓦解。
本案中的罪名确定是另一个有趣的问题。在该案审理过程中，关于罪名曾经有两种不同意见。一种意见主张定诈骗罪，另一种意见则主张定投机倒把罪。法庭最后采纳了后一种主张。因为在"抬会"的经营过程中，会主与会员之间都订有合约，双方对于"抬会"的经营方式也都是明知的和认同的。举凡会款的收付、清点和记帐，均按约定的时间和数额办理。而且，至"抬会"终被取缔之前，许多合约正在履行，部分会主和会员因为履行合约已经得利。总之，该案二被告并未有诈骗行为，其活动也没有直接侵犯他人财产。"抬会"案所侵犯的，是国家的金融管理制度。二被告非法经营金融业务，尤其是在明知其活动属于非法的情况下，继续扩大"抬会"规模，"以高利率与国家银行争夺民间资金，数额特别巨大，冲击了国家金融管理秩序"。（同上，页20）[6]
从纯粹法律的角度讲，上述"抬会"活动违反国家金融法规是确定无疑的。但问题是，"国家金融管理秩序"并不是天然合理的，它必须证明自己的合理性。本文无意为上述"抬会"案中的被告辩护，我所感兴趣的是，以"国家金融秩序"之名对民间金融活动采取的压制态度和措施是否足够合理和有效？对于这一问题，已经有一些经济学家提出了质疑。他们认为，把民间借贷视为高利贷而简单予以排斥是不恰当的；以为通过提供官方的廉价信贷便可以把民间信贷排挤出农村金融市场的想法更是不切实际。（张军，1997；邓英淘等）事实上，国家对于农村金融市场的严格管制从未能够完全奏效。民间信用自80年代初兴起以来，业已随着农村经济的发展经历了不同阶段，并对于地区的社会与经济发展起到了不可替代的作用。当然，总的来说，民间金融组织在经营以及融资手段等方面都还比较落后，民间金融活动中的投机行为和欺诈现象也时有发生，而这部分是因为市场的机制尚未健全，部分是因为民间金融组织及其活动没有获得足够的合法性，因此也没有得到有效的指导和监督。值得注意的是，进入90年代以后，随着农村非农产业迅速成长和"开发区热"而出现的又一轮民间集资浪潮，许多以新的形式和面目，如"农村合作基金会"、"农村金融服务社"、"资金互助基金"等出现。这些组织在经营方面继续保有灵活性和多样性等特点，但在形式上比较正规，往往得到地方政府和农村合作经济组织的支持，而且规模较大，有的竟能与正规的农村信用社分庭抗礼。这使得原有的合法与非法之间的界线开始模糊。[7] （张军，1997）
当然，上述情形并不意味着民间非正式组织和制度已经取得合法地位，更不意味着存在于上述领域的制度性紧张业已得到基本解决。农村金融市场未来的走向，民间信贷组织的发展前途，都还需要进一步的观察才能够了解。不过，有一点也许是清楚的，那就是，单靠正规的金融组织将无法满足农村社会日益多样化的资金需求，后者要求建立"一种多种信用机构、多种信用工具、多种信用形式并存的复合型的金融体系"，为此，"现存的民间借贷金融市场可以作为一个发育新的农村金融体系的生长点"。（邓英淘等）
三
传统资源的再生与再造实际是最近十数年间遍及农村社会生活各个方面的一种普遍现象，它包括了诸如家族组织的恢复和民间记忆再现的诸多方面，而不只限于民间经济活动诸领域。只不过，在社会的、宗教的、心理的和意识形态的各个领域，传统的意蕴更加复杂，传统资源的再造过程更加隐秘，民间非正式组织、制度、规范与国家正式制度之间的关系也更加微妙罢了。其实，也像"包产到户"和农民的自留地一样，家族意识和各种民间"迷信"也从来没有被完全消灭。比如在50年代末和60年代初，一个闽南村庄就曾两度出现恢复家族祭祀活动的现象。（王铭铭，1997：108）在另一些地方，族谱和宗祠在历经劫难之后被保存下来，而在80年代，甚至在全国范围内都出现了家族复苏的现象。只是，家族制度的恢复远不像"包产到户"这类单纯的经济方面的变化容易得到学者们的积极评价，更没有获得正式制度上的认可。[8]
在对同一现象的描述和评判当中，学者们意见不一。持否定态度的学者强调宗族组织在管制族人、干预生产以及"闹人命"、争山林等事件中的消极作用，认为中国当代宗族现象只是旧文化的复兴，是在中国实现现代化的障碍。（何清涟，1993，141-8）而意在为之辩护的学者则试图表明宗族重建包含了某种"本体"意蕴，是现阶段汉民族历史意识和归属感的再现。（钱杭，1993：151-8）显然，这两种说法都有偏颇之处。事实是，当代中国的宗族重建是一种非常复杂的社会现象。家族固然是一种民间自组织形式，但那并不意味着它必定要对抗正式制度；[9] 同样，作为一种传统的社会组织，它也不是必然地不容于现代社会。重要的是必须看到，家族的重建实际也是传统的再造，它表达并且满足了中国当代乡村社会生活中的某些需求。比如在有些地方，家族组织适应着80年代以来农村社会生活的巨大变化，在提供生产和生活上的合作互助、加强地方社区的认同、维护地区内部的社会网络，以及提供民间意见的表达和交流模式等方面，都发挥着重要的作用。（王铭铭，1997：171-4）
研究者对浙江和广东两个村庄的比较研究还表明，在乡镇企业创建之初，家族是农民建立企业、获取资源和建立互相信任的重要制度保障。（王晓毅，1996：5-14）而当乡镇企业得到进一步发展，村集体的经济力量迅速增加之后，家族组织还可能被整合到新的更大的组织当中，成为村庄内部实行管理和分配的重要组织。（王晓毅，1996：11-4；折晓叶，陈婴婴，未刊稿：章六）当然，家族复兴的现象在不同地区有不同表现，它们的社会意义也不尽相同。不过，可以肯定的是，家族的社会功能并不是单一的和固定不变的，它在人们生活中的作用或大或小，它对于社会发展的意义是积极的还是消极的，取决于特定地方的传统，特定人群在特定条件下的选择，以及特定背景下国家对待家族组织的态度。1980年代以来，随着农村经济改革的进行，民间社会的发展空间有了明显的扩大，这意味着，国家对于民间自生自发的活动，不再采取简单粗暴的干预和压制办法，事实上，许多地方的家族活动，只要不是明显地违反国家政策和法律，尤其是不触犯刑法，通常都能够得到地方政府的默许。但是在另一方面，家族制度始终不具有法律上的合法性。国家正式法律通过对个人权利的保护，在诸如婚姻、继承、赡养等问题上不断地介入家族纷争。比如对民间立嗣的习惯，尤其是"嗣子"根据"嗣书"、"继单"一类文书或者"摔盆"、"打幡"[10] 一类行为主张继承的作法，法律一向不予支持。[11] 而在出嫁女主张继承权或者寡妇改嫁（尤其是带财改嫁）受到夫家阻挠的场合，法律则会出面保护妇女的合法利益。[12] 当然，这种干预总是有限的，因为比较起国家法律所体现的那些原则，系于家族之上的观念和民间惯习无疑对生活在乡土社会中的人们具有更加广泛和深远的影响力，以至当事人了解并且愿意诉诸国家法律的情形实际上只是少数，更何况，有些民间惯习在新的社会条件之下被重新安排和制度化，并因此在一定程度上被合法化了。传统的"从夫居"形式被固定化、制度化，就是这样一种情形。
[案例二]：
原告路建设、杨秀萍系夫妻。路、杨二人于1982年结婚，婚后不久，即一起到杨秀萍原居住地贺兰县常信乡新华村九社居住。其间，路曾向新华村提出入户申请，但村里以地少为由不同意，因此也没有批给其宅基地。1988年，村里召开社员大会讨论路的入户问题，结果仍以地少以及男方不应随女方落户为由否决了路的申请。同年，村、社研究决定，将原告借住的宅基地批给九社农民杨某，并动员原告搬迁。原告拒绝。后乡政府和村委会调解，原告同意搬迁，但随后又反悔。村干部就此情况向县领导反映，后者责成有关部门处理，仍让原告搬迁，并由乡政府督促执行，未果。1990年，被告杨学成等13人，以社员大会不同意原告在村中居住为由，将原告居所强行拆毁，造成经济损失若干。
该案一审和二审法院均认为，原告民事权利受宪法、民法通则以及婚姻法保护，被告以"出嫁女子随夫迁移户口"的乡俗为由致原告财产损害，应负民事责任。后，当地乡政府在法院判决的基础上，由乡牧场为原告划拨了宅基地和责任田，同时为其解决了落户问题。（《中国审判案例要览》（1992年综合本）页737-41）
本案中的问题非常地具有代表性，因为在至少汉民族居住的几乎所有地区，到处都通行"从夫居"的婚姻形式，而在农村经济改革开始以后，随着城区规模扩大、土地资源更加稀缺以及地区间发展不平衡的加剧，把这种民间惯习改造成一种控制人口流动和利益分配手段的做法也甚为普遍。有的地方明确规定赘婿不得参与分配，有的地方则对招婿上门者施以限制，如规定有多个女儿者只准招婿一人，或者招婿者须居住满一定年限后方可参与分配等，有的地方在出具婚姻状况证明时收取高额押金，以确保女方婚后把户口迁走，还有的地方在出嫁女迁回原居住地时以承诺不参加村内分配为条件，等等。这些规定的一个显著特点，是它们大多以"群定"方式，经由乡村民主程序确定，有的还写进村规民约，因此而具有一定程度的合法性。这一方面使得这种与婚姻居住形式相联系的分配制度具有较大的权威性和稳定性，另一方面也使得少数因违规行为而引起的纠纷往往迁延时日，难以解决。当然，要发现一些通过诉讼获得成功的事例并不难，[13]但是在乡土社会的背景之下，借助于国家法律的强制力量来实现个人权利，这种办法是否足够恰当和有效，仍是一个值得认真思考的问题。[14]
由于正式法律制度的现代、都市和个人主义背景，要在其中发现与传统家族伦理的契合点是困难的。也许，唯一的例外是赡养问题。1949年以来，尽管与家族有关的制度、原则和伦理受到全面否定和批判，但是赡养老人这一条却作为传统美德被保留下来。不仅如此，它还被作为一项子女对父母应尽的义务写进相关的法律，并且在司法实践中被有力地执行，尽管这一点最近已为一些社会学家所诟病，认为它与计划生育政策有潜在的矛盾。（李银河，1994：105-11）正因为在赡养问题上正式法与民间规范性知识保有一致，乡民在理解和接受国家有关政策和法律时便不会发生特别的困难，法官、基层司法人员和调解人员在处理和解决赡养纠纷时也就可以充分调动民间知识资源。然而，具有讽刺意味的是，这一点并没有保证赡养纠纷比其他种类的纠纷得到更好的解决，它甚至不能够阻止在老人赡养事务方面日益明显和严重的问题化趋势。下面的案例取自社会学家在河北农村所作的田野调查。
关于修改《广州市人民政府规章制定办法》的决定
广东省广州市人民政府
关于修改《广州市人民政府规章制定办法》的决定
广州市人民政府令第26号
《关于修改〈广州市人民政府规章制定办法〉的决定》已经2009年11月23日市政府第13届98次常务会议讨论通过，现予以公布，自公布之日起生效。
市长 张广宁
二○一○年二月一日
关于修改《广州市人民政府规章制定办法》的决定
市政府第13届98次常务会议决定对《广州市人民政府规章制定办法》作如下修改：
一、第六条中的“11月30日”修改为“10月31日”。
二、第八条增加一项作为第(五)项，修改为“(五)有明确的起草工作计划。”
三、第十二条第一款修改为“列入年度规章制定工作计划的项目，承担起草工作的部门应当按照规定的时间将下列文件和资料及其电子文本报送市政府法制机构审查：(一)报送审查的报告；(二)规章送审稿条文文本；(三)规章送审稿注释稿文本；(四)规章送审稿说明；(五)规章送审稿论证、协调及征求意见过程中存在的不同意见，召开听证会的应当附听证会记录；(六)作为依据的法律文件及参照的政策文件；(七)其他有关资料。”
四、第十九条修改为“市政府法制机构提请市政府常务会议或者全体会议审议规章草案的请示，应当经主要负责人签署后，连同规章草案注释稿、规章草案制定的依据等有关资料，报送市府办公厅。
市府办公厅应当在市政府常务会议或者全体会议开会前将规章草案注释稿及其说明等有关资料分送给市政府常务会议或者全体会议成员以及其他参加会议的人员。”
本决定自公布之日起施行。
《广州市人民政府规章制定办法》根据本决定修改后重新公布。
广州市人民政府规章制定办法
(2002年9月25日广州市人民政府令第7号发布，根据2010年2月1日广州市人民政府令第26号修正)
第一条 为规范本市人民政府规章(以下简称规章)的制定工作，保证规章质量，根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)和国务院《规章制定程序条例》(以下简称《条例》)，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 规章的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释应当执行《条例》，同时适用本办法。
第三条 制定规章应当遵循《立法法》和《条例》确定的原则，适应本市实际需要，具有地方特色。
第四条 制定规章，应当从国家整体利益和人民利益出发，不得谋求部门利益。
第五条 本市公民、法人和其他组织可以向市政府法制机构提出制定规章的建议。
制定规章的建议应当包括规章的名称、主要内容和制定的目的、依据。
市政府法制机构应当对制定规章的建议组织研究或者转交相关部门研究。相关部门应当在收到市政府法制机构转交的建议30日内将处理意见回复市政府法制机构，市政府法制机构应当在收到相关部门意见的15日内将处理意见回复建议者。对可行的建议，市政府法制机构应当在拟定规章计划时采纳。
第六条 市人民政府于每年年初编制年度规章制定工作计划。市政府所属工作部门和区、县级市人民政府(以下统称部门)认为需要制定规章的，应当拟定立项申请连同本办法第八条第(四)项所要求的有关资料，于编制年度规章制定工作计划前一年的10月31日以前报市政府法制机构。
第七条 报送制定规章的项目，应当经报送部门的法制机构审核并经该部门办公会议讨论通过，在其主要负责人签署后送市政府法制机构。
第八条 报送立项的规章项目应当符合下列基本条件：
(一)规章项目的内容不超越地方政府规章的制定权限，不与上位法相抵触；
(二)规章项目的内容应当属于现行法律、行政法规或者本省或市地方性法规、本省人民政府规章只有原则性规定或者本行政区域具体行政管理需要市人民政府制定规章的事项；
(三)规章项目内容已对拟解决的主要问题和拟确定的主要制度或者措施提出了合理、可行的方案；
(四)规章项目已拟出初稿，并附有对制定规章的必要性和本条第(三)项所要求的方案的说明以及相关资料；
(五)有明确的起草工作计划。
第九条 市政府法制机构应当按照本办法第八条规定的立项基本条件，对制定规章的立项申请进行汇总研究，拟订市人民政府年度规章制定工作计划报市人民政府批准后执行。
年度规章制定工作计划应当明确规章的名称、起草部门、完成时间等。
年度规章制定工作计划可以根据实际情况将规章项目分为正式项目和预备项目。
第十条 年度规章制定工作计划在执行中可以根据实际情况予以调整。因本市经济发展和社会事务管理要求，需要在当年增加规章项目的，提出增加项目的部门应当将书面报告及本办法第八条第(四)项要求的有关资料送市政府法制机构。市政府法制机构对拟增加的规章项目按照立项条件进行审核，并报有关分管副市长和市长批准后，可以将该项目列入当年规章制定工作计划。
第十一条 规章原则上由报请立项的部门起草。
内容复杂、涉及多个部门管理事项的规章，市人民政府可以确定由其中一个或者几个部门具体负责起草，也可以确定由市政府法制机构起草或者由其组织起草。
起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。
第十二条 列入年度规章制定工作计划的项目，承担起草工作的部门应当按照规定的时间将下列文件和资料及其电子文本报送市政府法制机构审查：
(一)报送审查的报告；
(二)规章送审稿条文文本；
(三)规章送审稿注释稿文本；
(四)规章送审稿说明；
(五)规章送审稿论证、协调及征求意见过程中存在的不同意见，召开听证会的应当附听证会记录；
(六)作为依据的法律文件及参照的政策文件；
(七)其他有关资料。
前款第(二)、(三)项所指文本的标题下方应当分别注明“送审稿”和“送审稿注释稿”。
第十三条 规章送审稿注释稿应当符合下列要求：
(一)在每一条的“第×条”之后注明该条文规范的内容；
(二)在每一条文内容的下方注明该条文拟定的理由或者所依据的法律或其他规范性文件。所依据的法律或其他规范性文件的标题、文号及具体内容应当明列。
第十四条 规章送审稿的说明应当包括下列内容：
(一)制定规章的必要性；
(二)制定规章的依据；
(三)规章送审稿拟解决的主要问题和拟确定的主要制度或者措施；
(四)论证协调及征求意见过程中争议的主要问题及其处理意见；
(五)需要说明的其他问题。
第十五条 报送审查的规章送审稿，应当由起草部门的主要负责人签署；几个起草部门共同起草的规章送审稿，应当由该几个共同起草部门的主要负责人共同签署。
第十六条 起草部门报送的文件和资料不符合本办法第十二、十三、十四条规定的，市政府法制机构可以要求起草部门在规定的时限内补充相关资料。起草部门未按要求补充的或者起草工作不符合本办法第十五条规定的，市政府法制机构可以将规章送审稿退回起草部门。
第十七条 市政府法制机构对报送的规章送审稿，应当按规定组织论证、协调和修改。
第十八条 市政府法制机构应当客观公正地对待各种不同意见，在综合各方面意见对规章送审稿进行修改后，形成规章草案及其说明。
规章草案的说明应当包括制定规章的必要性，拟解决的主要问题和拟确定的主要制度或者措施以及论证协调情况和对不同意见的处理情况等。
第十九条 市政府法制机构提请市政府常务会议或者全体会议审议规章草案的请示，应当经主要负责人签署后，连同规章草案注释稿、规章草案制定的依据等有关资料，报送市府办公厅。
市府办公厅应当在市政府常务会议或者全体会议开会前将规章草案注释稿及其说明等有关资料分送给市政府常务会议或者全体会议成员以及其他参加会议的人员。
第二十条 市政府法制机构应当根据市政府常务会议或者全体会议的审议意见对规章草案进行修改，形成规章草案修改稿，报请市长签署命令后予以公布。
第二十一条 经市长签署命令公布的规章，由市府办公厅负责印发，并负责在《广州政报》和本市行政区域范围内发行的指定报纸上及时刊登，同时应当在市政府公众信息网上予以发布。
第二十二条 规章自公布之日起30日内，由市政府法制机构负责报国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府、市人民代表大会常务委员会备案。
第二十三条 规章应当根据社会发展需要适时修改或者废止。
有下列情形之一的，有关行政主管部门或者市政府法制机构应当及时提出修改、废止规章的建议：
(一)规章依据的上位法已经修改或者废止的；
(二)规章的主要内容已经被有关上位法或者其他规章替代的；
(三)规章规范的内容已不适应社会实际需要的；
(四)法律、法规规定应当修改、废止和其他应当修改、废止的情形。
规章的修改、废止程序依照本办法执行。
第二十四条 规章解释权属于市人民政府。
规章解释由市政府法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请市政府批准后公布。
第二十五条 拟定市人民政府提请市人民代表大会或者其常务委员会审议的地方性法规草案，参照本办法的有关规定执行。
第二十六条 市、区、县级市人民政府和市政府各部门制定、发布政策措施，不得与法律、法规和规章相抵触。
政策措施不得设定行政处罚、行政许可和行政事业性收费；对法律、法规和规章已规定的行政处罚、行政许可和行政事业性收费，不得改变适用条件和范围。
公民、法人和其他组织认为政策措施同法律、法规、规章相抵触的，可以向市人民政府提出意见，由市政府法制机构研究处理。
第二十七条 制定政策措施，应当由制定机关的法制机构进行合法性审查。
制定的政策措施应当公布。
区、县级市人民政府以及市政府各部门制定的政策措施，应当自发布之日起30日内报市政府法制机构备案。
第二十八条 规章外文译本的编译、中外文版本的汇编工作由市政府法制机构负责。
第二十九条 本办法自2002年11月1日起施行。1994年11月18日市人民政府发布的《广州市行政规章制定办法》和2001年8月28日市府办公厅印发的《广州市人民政府规章草案办理程序有关问题的规定》同时废止。